Przedstawiamy rejestr umów Urzędu Miasta Jasło od roku 2011 do końca marca 2014 r., o który wnioskowaliśmy. Niestety, nie obyło się bez skargi na bezczynność Burmistrza Miasta Jasło złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Poniżej znajduje się również chronologia doprowadzenia do ujawnienia rejestru umów UM Jasło. Na wstępie przyznajemy, że nie było łatwo a z kulturą jawności i sprawnością postępowania administracji publicznej w powiecie jasielskim – mówiąc najogólniej – nie jest najlepiej.

1. Dnia 17 listopada 2013 r. redakcja czasopisma „Załęże w gminie Osiek Jasielski” złożyła wniosek z art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie utworzenia miejskiego rejestru umów zawieranych przez UMJ z podmiotami zewnętrznymi.

2. Pismem z dnia 25 listopada 2014 r. (znak sprawy: OiK.0306.3.2013) Sekretarz Miasta Jasło Paweł Rzońca potwierdził, że UM Jasło prowadzi przedmiotowy rejestr umów, który każdy zainteresowany może uzyskać na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Treść naszego wniosku jak i odpowiedź Sekretarza Miasta Jasło w przedmiotowej sprawie – zobacz artykuł z dnia 3 grudnia 2013 r.: Odpowiedź Urzędu Miasta Jasło w sprawie rejestru umów

3. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2014 roku zwróciliśmy się e-mailem do Urzędu Miasta Jasło o udzielenie odpowiedzi na kilka pytań dotyczących tego rejestru, m.in. Czy Rejestr Umów prowadzony jest w formie elektronicznej, Jakie informacje odnośnie umów gromadzi Rejestr Umów, Czy zaplanowana jest publikacja tego rejestru? i inne (treść maila dostępna jest pod adresem artykułu z dnia 18 lutego 2014 r.: Skarga na bezczynność Urzędu Miasta Jasło złożona do WSA w Rzeszowie)

Należy podkreślić, że wniosek ten został odebrany ale także odczytany na komputerze dnia następnego (potwierdzenie odczytu e-maila), czyli 13 stycznia 2014 roku:

 

4. Wobec braku odpowiedzi ze strony Urzędu Miasta Jasło przez ponad 3 tygodnie (!) dnia 6 lutego 2014 roku ponowiliśmy swój wniosek do Urzędu Miasta Jasło, wysyłając go na adres e-mail Urzędu Miasta Jasło oraz adres e-mail Sekretarza Urzędu Miasta Jasło.

5. Po 10 dniach bezczynności urzędu, dnia 17 lutego 2014 r. redakcja portalu złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uzasadnioną skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Jasło w sprawie (nie)udostępnienia informacji publicznej – brak odpowiedzi na wnioski z dnia 12 stycznia 2014 roku oraz z dnia 6 lutego 2014 r.

6. Dnia 20 lutego 2014 r. w godzinach popołudniowych otrzymaliśmy na skrzynkę e-mail odpowiedź (pismo) od Sekretarza Miasta Jasło (znak sprawy: OiK.0306.2.2014), którego treść przedstawiamy poniżej:

Jak wynika z treści tego pisma, naszym wnioskiem jako prasy nie zajął się nikt a to wszystko przez „problem w komunikacji wewnętrznej w ramach poczty elektronicznej UM Jasło”…

Biorąc pod uwagę powyższe, możemy tylko wyrazić dużą nadzieję, że wnioski innych obywateli nie są podobnie traktowane i jednak otrzymują oni odpowiedź od urzędu na swoje zapytania.

Ale wracając do meritum, czego dowiedzieliśmy się z pisma Sekretarza. Otóż wiadomo jest, że rejestr umów Rejestr umów w UM Jasło jest prowadzony w formie elektronicznej, w  systemie informatycznym KSAT – 2000i, w module Organizacja Pracy Urzędu.

Jak informuje UM Jasło, rejestr umów gromadzi informacje na temat: numeru umowy, daty zawarcia umowy, okresu na jaki umowa została zawarta, danych kontrahenta, przedmiotu umowy, kwoty oraz harmonogramu umowy, tj. zadanie budżetowe, klasyfikacja budżetowa.

Dowiedzieliśmy się również, że rejestry umów mogą być wyszukiwane i drukowanie zestawień według kryteriów takich jak kontrahent, data zawarcia umowy, wartość umowy. Możliwe są również wydruki wedle innych kryteriów oraz eksport takich zestawień do programu EXCEL.

Mieszkańców (obywateli) interesuje głównie rejestr zawierający dane na temat numeru umowy, daty zawarcia umowy, przedmiotu umowy, danych kontrahenta oraz przede wszystkim kwoty, jaka została wydana.

7. W związku z powyższym 23 lutego 2014 roku wystąpiliśmy do Urzędu Miasta Jasło o:

• publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i zawiadomienie w sposób wymieniony lub
• przesłanie przy użyciu poczty elektronicznej pod adres redakcja@zaleze.com

w zakresie:

• zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych w roku od początku 2011 roku do dnia odpowiedzi na wniosek, w oparciu o rejestr umów prowadzony przez UM Jasło w systemie informatycznym KSAT – 2000i w formie arkusza kalkulacyjnego Excel zawierającego co najmniej dane w zakresie numer umowy, data zawarcia umowy, okres na jaki umowa została zawarta, danych kontrahenta, przedmiotu umowy, kwoty oraz harmonogramu umowy, tj. zadanie budżetowe, klasyfikacja budżetowa.

Wskazaliśmy w piśmie, że udostępnienie takiego rejestru w ramach Biuletynu Informacji Publicznej Państwa Urzędu wpisywałoby się ogólny nurt zwiększeniu przejrzystości i jawności działania organów administracji publicznej, pozytywnie wpływające na relacje tychże organów z obywatelami, a także budowało zaufanie tych obywateli do organów.

Nadmieniliśmy, że publikowanie informacji o zawartych umowach staje się pożądaną praktyką z punktu widzenia transparentności finansów publicznych dokonywaną przez wiele instytucji np. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Urząd Miasta Szczecin, Starostwo Powiatowe w Wadowicach, Urząd Miasta i Gminy Proszowice, Urząd Marszałkowski Województwa Zachodniopomorskiego, Urząd Gminy Słaboszów, Urząd Gminy Wicko, Urząd Gminy Zawoja, Starostwo Powiatowe w Jaśle, itd.

Przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej – tak art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz art. 35 W doktrynie przyjmuje się, że jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce świetle standardów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Raport Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową 2001, Nr 29, s. 5; zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 155), a także szerzej jako sytuację, w której informacje dotyczące funkcjonowania całego sektora finansów publicznych są publicznie dostępne i podlegają publicznej ocenie (…) Rozumienie więc jawności w kontekście budżetu rozszerzono na cały sektor finansów publicznych w odniesieniu do gospodarowania środkami publicznymi. Co więcej postulatywna zasada jawności uzyskała status normatywnej, a więc prawnie wiążącej. Aktualna FinPublU z 2009 r. recypuje w zasadzie (z niewielkimi zmianami) rozwiązania poprzednich ustaw o finansach publicznych. (Ustawa o finansach publicznych. Komentarz red. prof. dr hab. Paweł Smoleń, Rok wydania: 2012, Wydawnictwo: C.H. Beck, Wydanie: 1 poprawione – komentarz do art. 33).

Jawność finansów publicznych ma szczególny charakter na co zwraca uwagę Cezary Kosikowski w publikacji „Prawne aspekty zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych”: Środki publiczne w większości pochodzą od obywateli. Państwo powinno więc ujawnić, jaki jest udział obywateli w tworzeniu dochodów publicznych, a także i to, na finansowanie jakich wydatków dochody te są wystarczające. Dla obywateli, a zwłaszcza dla ich postawy w zakresie ponoszenia ciężarów publicznych, nie jest obojętnym to, w jaki sposób jest rozłożony ciężar danin publicznych oraz w jaki sposób państwo gospodaruje wpływami z tego tytułu. Obywatele chcą także wiedzieć, ile kosztuje ich utrzymanie państwa i jego aparatu oraz to, w jaki sposób są dzielone wydatki publiczne dotyczące także celów (konsumpcja zbiorowa i indywidualna). Społeczeństwo pragnie również wiedzieć, czy aparat władzy publicznej potrafi planować, organizować, zarządzać i kontrolować gospodarowanie środkami publicznymi. Jawność i przejrzystość finansów publicznych staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej. Ocena ta jest zaś potrzebna, ponieważ to społeczeństwo dokonuje bezpośredniego lub pośredniego wyboru władzy publicznej. Jawność i przejrzystość finansów publicznych ma także znaczenie wychowawcze. Władzy publicznej nakazuje postępowanie uczciwe i profesjonalne oraz zgodne z interesem społecznym. Natomiast społeczeństwu pozwala na zwiększenie zainteresowania życiem publicznym i uczestniczeniem w nim.

Już sama treść art. 35 ustawy o finansach publicznych przesądza o jawności umów. Również na takie podejście do zasad jawności wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich: Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie organ był zobowiązany, w ocenie Rzecznika, do udostępnienia wnioskodawcom kserokopii umów zawartych z kancelariami prawnymi. Ponadto udostępnienie treści umów nie wymaga przetworzenia informacji w żaden sposób, organ jest więc zobowiązany do ich udostępnienia bez względu na interes prawny lub faktyczny (Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 27 sierpnia 2012 r. znak RPO-710234-I/12/KM w sprawie jawności umów podpisanych przez gminę Warszawa).

Również co do jawności umów nie miał wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lutego 2012 r. NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 2215/11 w zasadzie wyłączył możliwość ograniczania dostępu do umów w przypadku ich nawiązywania na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych: Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne.

W wyroku z 8 listopada 2012 r. Sąd Najwyższy, sygn. akt I CSK 190/12 przesądził, iż w umowach zawieranych przez administracje publiczną nie można wyłączyć imion i nazwisk: Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mimo, iż ustawodawca w art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazał, że częścią obowiązkową Biuletynu Informacji Publicznej jest rejestr umów to jednak zwrócić należy uwagę na art. 8 ust. 3 zd. drugie: Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne.Nadto w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej z dnia 18 stycznia 2007 r. w § 11 ust. 5 lit. b wskazał, iż w Biuletynie Informacji Publicznej mogą być udostępnianie inne informacje publiczne, o których mowa w art. 8 ust. 3 zdanie drugie ustawy, a w szczególności takich, których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje. Do takich informacji należy zaliczyć informacje związane z wydatkami jednostki samorządu terytorialnego.

Wskazaliśmy również, że stworzenie i upublicznienie takiego rejestru w Biuletynie Informacji Publicznej zwolniłoby urząd z obowiązku każdorazowego udostępniania takich informacji na wniosek zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.

8. Dnia 6 marca 2014 r. otrzymaliśmy z urzędu odpowiedź:

Na podstawie art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Urząd Miasta w Jaśle informuje, że z uwagi na zakres złożonego przez Pana wniosku przeniesienie danych z programu informatycznego KSAT-2000i do arkusza kalkulacyjnego Excel wymaga dodatkowego opracowania w związku z czym, zestawienia umów cywilnoprawnych za okres od 2011 do dnia odpowiedzi na Pański wniosek, zostaną przesłane na podany we wniosku adres e-mailowy do dnia 18 kwietnia br.

9. Początkiem kwietnia 2014 r. z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie otrzymaliśmy zawiadomienie o rozprawie w dniu 9 maja 2014 roku w sprawie ze skargi na bezczynność Burmistrza Miasta Jasło w sprawie udzielenia informacji publicznej:

Sąd zatem przyjął naszą argumentację zawartą w skardze i wyznaczył termin rozprawy.

Dla określenia istoty sądownictwa administracyjnego ważna jest następująca teza NSA zawarta w pytaniu prawnym do Trybunału Konstytucyjnego:

„W postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygany jest spór pomiędzy organami administracji publicznej i podmiotami dla administracji zewnętrznymi (np. osoba fizyczna, prawna, inny organ administracji publicznej). Zanim dojdzie do sporu przed sądem administracyjnym, organ administracji publicznej korzysta z uprawnień do władczego kreowania praw i obowiązków podmiotu zewnętrznego. W postępowaniu przed sądem administracyjnym występuje już jako strona – równorzędny przeciwnik sporu” (orz. TK z 20.10.2010 r., P 37/09, OTK-A 2010, Nr 8, poz. 79)

10. Zgodnie z terminem, jaki UM Jasło wcześniej wyznaczył do udzielenia odpowiedzi na wniosek, dnia 18 kwietnia 2014 roku (znak sprawy: OiK.0306.3.2014) Wydział Księgowości Finansowo-Budżetowej UM Jasła z upoważnienia burmistrza przesłał do redakcji plik czterech rejestrów umów w formie plików pdf, które prezentują wydatki Urzędu od roku 2011 do roku 2014.

Niestety przesłana forma nie odpowiadała tej, o jaką prosiliśmy (pliki EXCEL, a nie skany pdf).

11. Wobec powyższego dnia 22 kwietnia 2014 r. odpisaliśmy UM Jasło elektronicznie, że: przedmiotowe informacje publiczne (rejestry umów zawarte przez Urząd Miasta w Jaśle), nie zostały przesłane w żądanej przeze mnie formie, tj. w plikach EXCEL, zgodnie z wnioskiem.

Podnieśliśmy również, że w przesłanych rejestrach nie wskazano (nie wygenerowano) informacji o które wnioskowaliśmy, tj. okres na jaki umowa została zawarta umowa, harmonogramu umowy, tj. zadanie budżetowe, klasyfikacja budżetowa.

W w wielu pozycjach rejestrów umów (co również wskazaliśmy Urzędowi)  znajduje się ogólnikowy opis dotyczący wartości konkretnej umowy, a nie wskazuje się w tych pozycjach konkretnych kwot.

Trzeba podkreślić, że przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (I OSK 1512/11 – Wyrok NSA; I OSK 2569/12 – Wyrok NSA).

12. Już dwa dni później, tj. 24 kwietnia 2014 roku, UM Jasło udostępnił rejestry umów w żądanej formie (pliki EXCEL), wyjaśniając ponadto, że informacje dotyczące między innymi okresu na jaki umowa została zawarta są wskazane w tzw. Karcie Umowy, a wygenerowanie jej możliwe jest po  wskazaniu konkretnej umowy w dodatku bez możliwości eksportowania do pliku EXCEL (a jedynie pdf). W związku z faktem, że żądanie przedmiotowych kart umowy wiązałoby się z zaangażowaniem dodatkowych osób oraz praco- i czasochłonnością, w rozmowie telefonicznej z Sekretarzem Miasta Jasło doszliśmy do konsensusu, że te informacje nie będą udostępniane.

Treść pisma Sekretarza:

Udostępnione rejestry umów, o które prosiliśmy w plikach EXCEL prezentujemy poniżej:

1. Rejestr_Umów_UMJasło_2011

2. Rejestr_Umów_UMJasło_2012

3. Rejestr_Umów_UMJasło_2013

4. Rejestr_Umów_UMJasło_2014 (do marca)

 

Drodzy czytelnicy, znajdziecie tam informacje, z kim urząd zawiera(ł) umowy, na co i za ile.

Owocnej lektury!

13. Z uwagi na udostępnienie informacji publicznej przez Urząd Miasta Jasło przed rozpoczęciem rozprawy w sądzie, WSA w Rzeszowie oddalił skargę redakcji portalu z uwagi na bezprzedmiotowość (urząd udostępnił informację, o którą wnioskowaliśmy).

Należy wskazać przy tym, że według nas WSA w Rzeszowie błędnie oddalił skargę, zamiast umorzyć postępowanie.

Na potwierdzenie naszej tezy prezentujemy stanowisko NSA w podobnej sprawie, gdzie :

„Fakt, że organ usunął istniejące naruszenie prawa we własnym zakresie nie upoważnia sądu administracyjnego do wydania wyroku stwierdzającego bezzasadność zaskarżenia bezczynności organu. Fakt ten oznacza jedynie, że między skarżącym a organem przestał istnieć spór, co do legalności niepodjęcia w terminie określonego aktu lub czynności. Brak tego sporu jest równoznaczny z tym, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć, a co za tym idzie z bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie.” (…)

Na koniec należy zauważyć, że przyjęcie stanowiska, że wydanie przez organ żądanego aktu po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy powinno skutkować oddaleniem skargi, ponieważ organ nie pozostaje już w stanie bezczynności może w konsekwencji doprowadzić do lekceważenia przepisów wyznaczających organom administracyjnym terminy załatwiania spraw” (…)

I OPS 6/08 – Uchwała NSA

Oraz:

Wydanie przez organ decyzji lub podjęciu innej określonej czynności po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (II OSK 1360/12 – Postanowienie NSA; II SAB/Sz 53/13 – Wyrok WSA w Szczecinie)

A także:

„W rozpatrywanej sprawie żądana informacja została udzielona, ale już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skoro wniosek strony skarżącej został ostatecznie załatwiony w sposób wskazany w ustawie, to postępowanie sądowe w tym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.”

(II SAB/Kr 139/14 – Wyrok WSA w Krakowie)

Mimo tego, nie będziemy składać (tym razem) skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Końcem maja 2014 r. złożyliśmy jednak wniosek o zwrot kosztów postępowania, gdyż z uwagi na – według nas – bezprzedmiotowość postępowania, WSA powinien zasądzić na rzecz skarżącego ich zwrot (o co wnioskowaliśmy w skardze). WSA jednakże nie przychylił się do naszego wniosku (połowa czerwca 2014 r.), tym samym uznajemy sprawę rejestrów umów na tę chwilę zakończoną z pełnym sukcesem dla obywateli.

Nie wykluczamy jednak wniosku o publikację w BIP Urzędu Miasta Jasło przedmiotowych rejestrów umów.

Dziękujemy prawnikom i ekspertom z Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska (www.informacjapubliczna.org.pl) za okazaną pomoc przy tej sprawie.